Bilim, teknoloji ve yenilik politikaları konusunda Türkiye’nin son yıllardaki yaklaşımını ve elde edilen somut sonuçları değerlendirdiğinizde, ilerleme ve eksiklikler hakkında neler söylersiniz?
Prof. Dr. İbrahim Semih Akçomak: Bu soruya cevap vermek için uzun dönemli bir analiz yapmak gerekiyor. 1960’lardan beri biz nasıl politika uyguluyoruz ve bunları nasıl değerlendiriyoruz? Belki biraz bunu konuşmak gerekiyor. 1960’lardan 80’lere ya da 90’lara kadar biz bilim politikası benzeri bir şey uyguladık. Tam olarak bilim politikası diyemiyoruz aslında buna ama daha çok üniversitelerdeki araştırma ortamını geliştirmek diyebiliriz. Henüz endüstriyel Ar-Ge hem kavram olarak hem de tanım olarak yok birkaç istisna dışında, örneğin PTT Araştırma Laboratuvarı (PTT-ARLA) gibi. Bu ne zaman değişti? 1990’ların ikinci yarısından itibaren değişmeye başladı. TÜBİ- TAK Teknoloji ve Yenilik Destek Programları Başkanlığı’nın (TEYDEB) kurulması, Türkiye Teknoloji Geliştirme Vakfı’nın (TTGV) kurulması, Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı’nın (KOSGEB) kurulmasıyla endüstriyel Ar-Ge’ye destek verilebilmesi için kurumsal yapı oluşturuldu. Bu kurumsal yapı oluşturulduktan sonra endüstriyel Ar-Ge destekleri başladı. İlk etapta, herhangi bir seçim yapmadan her aktöre ve yararlanıcı her firmaya aynı şekilde uygulanan destekler var. Türkiye’de endüstriyel Ar-Ge destekleri daha çok böyle başladı. Yani tüm firmalara üç aşağı beş yukarı aynı şekilde uygulanan desteklerden bahsediyoruz, Ar-Ge teşvik mekanizmaları gibi. Bunu biz 2000 yılı sonrasında yavaş yavaş terk etmeye başladık ve dünyadaki genel trendi izledik aslında. Yani seçim devreye girdi, sektör seçmeye başladık. Teknoloji seçmeye başladık. Şimdi ürün bile seçiyoruz. TOGG örneği aslında teknik olarak bir ürün seçimi. Bunu yeni sanayi politikasının içine de sokabiliriz ama Türkiye’de ve dünyadaki genel eğilim, bir alana, bir teknolojiye odaklanmaya yönelik.
Bu Çin’de de Güney Kore’de de böyleydi. Avrupa ve Amerika’da böyleydi. Türkiye de böyle bir yön izledi. Onun haricinde son yıllarda gördüğümüz bir eğilimde devletin çok daha aktif rol oynadığı bir bilim ve teknoloji politikası var. Buna kimileri Avrupa jargonunu kullanırsanız misyon odaklı politika, kimileri yeni sanayi politikası diyor. Üç aşağı beş yukarı devlete biçilen rol aynı. Bu politikalar devletin çok daha aktif olarak piyasa yarattığı ve belli sektörlerin ve teknolojilerin sürekli arkasında durarak erken aşama fonlarıyla belli bir yere kadar desteklediği politika araçlarını içeriyor. Türkiye de bu eğilimi izlemeye çalışıyor. En azından bazı örnekler var. Yeni açıklanan 2030 yılına kadar yüksek teknoloji üretiminde küresel bir merkez olmayı hedefleyen HİT-30 programı ve TOGG bir örnek olabilir. “Bu eğilimi takip etmeye çalışıyoruz ama genel olarak hangi başarıları elde ettik” derseniz… Mesela 20 yıl önce ile karşılaştıralım ve sadece sistemdeki aktörleri ve insan sermayesini düşünelim. 2000’lerin başında da teknoloji firmaları var ama yeterli sayıda değil. Teknoparklar yok, teknoloji geliştirme ve destek profesyonellerinin sayısı çok az, KOSGEB’in Teknoloji Geliştirme Merkezleri’nde (TEKMER) 70-80 kadar firma var. Yani sistemin kapasitesi oldukça sınırlı. 20- 25 yıllık süreçte Türkiye’nin en büyük kazanımı sistemdeki aktör sayısı arttı ve ciddi bir insan sermayesi oluştu. Yani teknoparklarda binlerce firma var şu anda ve bunların belli başarıları var. Bunun yanında da çok büyük bir insan sermayesi kazanımı oldu. Hem teknoloji firmalarına mentorluk desteği verebilecek, oradaki belli süreçleri yönetebilecek uzmanlar, teknoloji transferi uzmanları, teknoparklardaki işleri yönetebilecek, girişimcilik sistemindeki işleri yönetebilecek belli uzmanlar yetiştirdik. Bu süre içinde uygulanan politikaların en büyük kazanımı bu oldu.
En büyük başarısızlığı ne oldu derseniz, etki analizinin yetersizliği ve devlet kapasitesinin erozyona uğraması. Türkiye’nin devlet kapasitesinin bir sonraki seviyeye geçebilmek için yeterli olduğunu düşünmüyorum. Buna kimi devlet kapasitesi diyor, kimi devletin dinamik yetkinlikleri diyor. Devletin belli politikaları uygulamak için hem insan sermayesi olarak hem de organizasyon olarak daha farklı bir şekilde yapılanması gerekiyor. Bir de uygulanan politikaların etki analizi yapılmıyor Türkiye’de. Yapılanlar da tam tekniğine uygun etki analizi değil. O nedenle etki analizi yapmadığımız için uygulanan politikalar gerçekten işe yarıyor mu yaramıyor mu bilemiyoruz. “Yaramıyorsa da ne yapmak lazım” sorusu havada kalıyor.
Girişimci ve Doğurgan Devlet Verili koşullarda, bilim ve teknoloji alanında kamu-özel sektör ilişkileri bağlamında ve daha genel çerçevede devletin rolü nasıl olmalıdır?
Prof. Dr. İbrahim Semih Akçomak: Biraz önce söylediğim gibi daha müdahaleci bir devlet aslında bir eğilim. Ne zaman başladı? Avrupa’da ve Amerika’da 2010-2015 sonrası, yani son 10 yılın, belki 10 yıldan daha az süreli bir eğilim bu. Devletin çok daha etkin olarak piyasaya müdahale ettiği ve zaman zaman piyasa yarattığı, belli teknolojileri geliştirirken erken safhada farklı araçlarla destek olduğu bir politika çerçevesi var. Türkiye de bu eğilimi bir şekilde izlemeye çalışıyor. Ama genel olarak devletin rolünü tartışmaya kalkarsak, devlet daha aktif olmalı ama hangi aşamada? Orada da iki tane farklı anlayış var. Bir tanesi girişimci devlet dediğimiz anlayış. Teknoloji geliştirirken en önemli unsurlardan birisi belirsizlik. Belirsizlik ortamında firmalar yatırım yapmıyor ve devletin firmaları yatırım yapmaya teşvik etmesi gerekiyor. Bunu yapamıyorsa da devlet kendi yatırım yapıyor ve belirsizlik ortamını risk ortamına çevirmeye çalışıyor. Ama risk ortamı oluşmaya başladığı zaman yavaş yavaş bu teknolojinin ya da sektörün arkasından çekiliyor. Bu işte bizim Amerika’da, Fransa’da, ve Almanya’da örneğini gördüğümüz, girişimci devlet yapısı. Bir de Çin’in, Güney Kore’nin, Tayvan’ın yaptığı bizim tabirimizle daha doğurgan bir devlet yapısı var.
Doğurgandan kastımız da şudur: Devlet, teknoloji üretiminde girişimci devlette olduğu gibi belirsizlik ortamını risk ortamına çevirmeye çalışıyor. Ama risk ortamı oluştuğu zaman bile rolünü tekrar tanımlayıp sektörün ve teknolojinin arkasında durmaya devam ediyor. Aslında biz piyasa yüzü olarak firmaları ve teknolojileri görüyoruz. Bir piyasa oluşmuş gibi görüyoruz ama devletin her zaman oluşan piyasanın arkasında durduğunu biliyoruz. Bu, farklı fonlama mekanizmaları ile oluyor. Mesela Çin kalkınma bankacılığını çok iyi kullanan ülkelerden bir tanesi. Farklı amaçlar için kullanılabilen ve bu şekilde firmalara çok büyük fonlar aktarabilen bir yapı kurguladılar. Bunun yanı sıra kamu iktisadi teşebbüsleri kurdular. Otomotiv ve Bilgi Teknolojileri gibi sektörlerde iki ya da üç tane kamu iktisadi teşebbüsü kurup bunları bir şekilde birbirleriyle rekabet ettirdiler. Böyle farklı organizasyonları ve politika araçlarını kurgulayabilecek devlet kapasitesi oluşturdular Devletin rolünü sürekli tekrar tanımlamasından kastım farklı politika araçları ile aktif piyasa müdahalesini sürekli hale getirmek. Sadece “ilk başta erken aşamada ben fon sağlayayım, devlet bir oyuncu olsun, ondan sonra bu teknolojinin ya da sektörün arkasından çekileyim” şeklinde değil. Devletin sürekli rolünü yeniden tanımlayarak, o sektörün gerçekten teknoloji lideri oluncaya kadar arkasında durmasından bahsediyorum. Çin’de en güzel örnek aslında Bilgi Teknolojileri sektörü. 2000’li yılların başına kadar Çin girişimci devlet olarak davransaydı Huawei gibi firmaları yaratıp arkasından çekilecek ve piyasa mekanizmasını işlemesini izleyecekti. Ama bunu yapmadı. Bence, devlet bu firmaların arkasından çekilmediği için 5G standardını geliştirebilen bir Bilgi Teknolojileri sektörü kurmayı başardılar.
Nicel ve Nitel etki Analizi Yapılmalı Devlet yatırımlarının bilim ve teknoloji alanında kısıtlı kaynaklara en uygun şekilde dağıtımı ve kullanımı, maksimum etki ve değerin sağlanması için ne tür stratejiler uygulanmalıdır?
Prof. Dr. İbrahim Semih Akçomak: İki önemli etken var. Bunlardan ilki devlet kapasitesi. Şu anda biraz önce örneklerini de saydığım misyon odaklı politikalar, devletin çok daha aktif olarak rol aldığı politikalar ya da yeni sanayi politikası, politika tasarımı olarak çok karmaşık bir politika seti öngörüyor. Oldukça subjektif, çoğu zaman kurala dayanmayan müdahaleler olabiliyor. Bu, zaman zaman da eleştiriliyor. Ana akım iktisadın öngördüğü bir politika çerçevesi var daha çok regülasyonlara dayanan. Onun çoğunlukla dışına çıkan bir anlayış aslında bu. Onun için çoğu zaman da eleştiriliyor. Ama devletin daha aktif olduğu bir müdahale biçiminin politikalarını uygulamak için çok ciddi devlet kapasitesi gerekiyor. Yani bu hem insan sermayesi anlamında, devlette görev alan bürokratların ve kamu görevlilerinin belli yetkinliklerinin olması gerekiyor. Aynı zamanda bu yeni politika çerçevesine adapte olabilmemiz için de iyi bir devlet organizasyonun olması gerekiyor. Örneğin, süreklilik, esneklik, dayanıklılık ve eşgüdüm gibi kavramlar ön plana çıkıyor. İkinci etken de gerçekten etkinlik ve etkiden söz edebilmemiz için etki analizi yapmamız gerekiyor. O da çok basit bir kavram aslında. Bir politika tasarımı düşünün. Devlet Ar-Ge ve inovasyon faaliyetinde bulunan firmalara müdahale ediyor ve belli bir fon sağlıyor. Gerçekten bu yatırım belli bir etki yaratıyor mu? Örnek verelim, devlet Ar-Ge yatırımlarını teşvik ediyor, firmalara Ar-Ge fonları veriyor. Ar-ge fonları firmaların Ar- Ge yapma davranışını değiştiriyor mu? Firmalar kendi kaynaklarından Ar-Ge’ye para harcamaya başlıyorlar mı? Daha fazla patent almaya başlıyorlar mı? Daha fazla işgücü yaratabiliyorlar mı? Farklı çıktı değişkenlerine bakarak gerçekten politika araçlarının işe yarayıp yaramadığının değerlendirilmesi gerekiyor. Buna biz nicel etki analizi diyoruz. Nitel etki analizi de şu açıdan önemli: Diyelim ki nicel etki analizinin sonucunda politika tasarımın başarısız olduğunu bulduk. Yani devletin gerçekten istediği ya da beklediği kadar bir etkisi olmadığı ortaya çıktı. O zaman da devletin “neden” diye bir soru sorması gerekiyor. “Neden ve nasıl daha iyi bunu yapabiliriz?” diye soru sorduğu zaman da nitel analiz yapmamız gerekiyor. Firma düzeyinde sahaya inip “evet bu destekleri biz bu şekilde kurguladık ama ne çalışmıyor, sizce eksik olan ne? Biz bunu tekrar nasıl yapılandırabiliriz?” diye sormalı. Bu aslında devlet kapasitesiyle de çok ilişkili. Çünkü devlet kapasitesinin iyi olduğu yerlerde etki analizi politika tasarımının içine yedirilmiş, adeta bir parçası haline gelmiş. Politika tasarımı yapılmadan önce bir ön etki analizinin yapılması gerekiyor. “Politika tasarımında ne sonuç bekliyoruz, hangi aktörü nasıl etkileyecek, yenilik sistemi gerçekten böyle bir tasarımı talep ediyor mu ve bundan faydalanacak yetkinliği var mı?” Ondan sonra politika uygulanmaya başladığı zaman bir orta dönem etki analizi gerekiyor. Bir de politika tasarımının sonuna doğru ya da nispeten uzun bir dönem sonra etki analizi yapılıyor. Politikaların esnek tasarlanması gerekiyor. Tasarımda sorunlar ortaya çıktığı zaman o sorunları hemen çözebilecek şekilde hem nicel hem de nitel etki analizinden bilgiler geliyor. O bilgilere göre politika tasarımının değişmesi gerekiyor. Bunun yapılmadığı durumlarda zaten herhangi bir etki ve etkinlikten söz edemiyoruz. Politika tasarımlarının veri-temelli olması gerekiyor.
Yetkinliklerin Değerlendirilebileceği Ortam Beyin Göçünü Engelliyor Mevcut dönemde uygulanmakta olan bilim ve teknoloji politikaları Türkiye’de beyin göçünü azaltma konusunda etkili olmakta mıdır? Daha etkili olmasını engelleyen etmenler varsa bunlar nelerdir?
Prof. Dr. İbrahim Semih Akçomak: Mevcut politika çerçevesinin beyin göçünü engelleme ve dışarıdan beyin gücü çekme anlamında özel politika tasarımları çok az zaten. Doğa Bilimleri, Mühendislik ve Teknoloji, Sosyal ve Beşeri Bilimler, Tıbbi Bilimler ile Tarımsal Bilimler alanlarında araştırma deneyimine sahip Türkiye Cumhuriyeti uyruklu araştırmacıların yurtdışından Türkiye'ye dönmelerini teşvik etmek ve çalışmalarını yurt içinde sürdürebilmeleri için destek sağlamayı amaçlayan TÜBİTAK 2232 gibi birkaç tane tasarım var. O tasarımlar da ne kadar etkin çalışıyor çok emin değilim açıkçası. Çünkü gerek Avrupa, gerekse Amerika’da Fen, Teknoloji, Mühendislik, Matematik (STEM) alanlarında çok büyük açık var. STEM alanlarında işgücü yaratmak, bu insanların dışarıya göçünü engellemek ve dışarıdan da göç almak için özel tasarlanmış programlar var. Bunlar kimi zaman belli sektörleri ve teknolojileri geliştirip işgücü yaratıyor. Kimi zaman işgücüne doğrudan destek veriyor. Belli avantajlar sunuyor, örneğin maaşının bir kısmı vergilendirmiyor. Ama tabii, yetkinliğe sahip insanları çeken şey aslında bu yetkinliklerin değerlendirilebileceği ortam. Bu ortamı sağlayan ülkeler hem beyin göçünü engelliyor hem de yeni beyinleri çekmeyi başarıyor.
